Územní plánování

 O tom, co se ve městě postaví, rozhoduje územní plán. Úlohu ovšem hrají i další dokumenty a pravidla. Jak vše funguje, se dozvíte v této sekci.

Přehledně jsme zpracovali systém územního plánování i možnosti a praktické rady, jak se do procesu zapojit:

Územní plán

Územní plán je klíčovým podkladem pro rozhodování o tom, co se bude ve městě stavět, kde bude park, škola nebo nové kanceláře. Praha má platný územní plán z roku 2000, který je dnes již zastaralý. Vše se o něm dozvíte zde.

Metropolitní plán

Praha připravuje nový územní plán, kterému říká Metropolitní plán. Je založený na nové metodice, která ovšem skrývá řadu rizik a úskalí. V této sekci se dozvíte podrobnosti.

Stavební zákon

Stavební zákon patří mezi zásadní legislativní nástroje, které ovlivňují výstavbu. Dlouhodobě je vyvíjen tlak na to, aby zákonná pravidla byla co nejjednodušší a stavělo se u nás rychleji. Bohužel to vede k vyloučení veřejnosti z rozhodování i ohrožení ochrany životního prostředí a památek. Více se věnujeme stavebnímu zákonu v samostatné sekci.

Pražské stavební předpisy

Pražské stavební předpisy jsou prováděcí vyhláškou stavebního zákona. Ve stručnosti to znamená, že specifikují principy legislativy v rámci prostředí Prahy a uzpůsobují je požadavkům a specifikům hlavního města. Hrají důležitou úlohu v rozhodování o výstavbě, definují řadu pojmů v oblasti urbanistické koncepce města, a nastavují pravidla pro témata, jako je umisťování staveb, jejich odstupy, parkování, proslunění bytů a další. Pravidelně procházejí aktualizacemi. Podrobné informace o pražských stavebních předpisech najdete na stránkách Institutu plánování a rozvoje.

Územně-analytické podklady

Územně analytické podklady hl. m. Prahy představují další důležitý dokument pro plánování dalšího rozvoje metropole. Slouží jako klíčový podklad pro přípravu územního plánu i případných dalších územně-plánovacích dokumentací. Podobně jako územní plán mají podobu mapy s textovou částí, mají ale odlišný charakter. Měly by představovat aktuální popis města a jeho vývoj s ohledem na stav životního prostředí, či ekonomické, sociálně demografické nebo kulturní aspekty. Jsou zdrojem cenných informací pro urbanisty, politickou reprezentaci i stavební úřady. Na základě tohoto zachycení by město mělo vytvářet svá pravidla výstavby a stavu zachycenému v Územně analytických podkladech je přizpůsobovat. Je dobré se s Územně analytickými podklady seznámit a mít povědomí o jejich roli pro územní plánování. Přehledně jsou prezentovány na webovém portálu Institutu plánování a rozvoje.

Zásady územního rozvoje

Územní plán není jediným nástrojem, kterým se v Praze řídí výstavba. Dalším závazným dokumentem, který je v hierarchii územního plánování nadřazený územnímu plánu, jsou Zásady územního rozvoje hl. m. Prahy (ZÚR). Zásady územního rozvoje představují základní koncepci rozvoje kraje - jímž je také Praha.  Pořizují setedy pro stejné administrativní území, ale v jiné míře podrobnosti. Upravují základní koncepci rozvoje, obecná pravidla výstavby a obsahují také záměry “nadmístního významu”, tedy zásadní stavby, např. velké dopravní tepny anebo upravují regulaci pro transformační plochy a brownfieldy. Určují rozvojové oblasti pro stavby či infrastrukturu, které zasahují více městských částí nebo jsou významné pro celou Prahu – všechny druhy dopravy, nové obytné a průmyslové čtvrti, ale i plochy zeleně a rekreace. Stavební zákon rozlišuje několik typů územních plánů („územně plánovacích dokumentací“) uspořádaných hierarchicky. To znamená, že celostátní územní plán (Politika územního rozvoje) je závazný pro krajský (Zásady územního rozvoje), ten zase pro obecní a ještě podrobněji může nadřazené plány rozpracovávat tzv. regulační plán.

Zásady územního rozvoje pravidelně procházejí aktualizacemi, které upravují definice, jež jsou v ZÚR obsaženy. To může mít zásadní vliv na to, jak se bude v Praze o výstavbě rozhodovat. Jednak se jimi musí při rozhodování řídit stavební úřady, zároveň jejich podmínky musí splňovat také územní plán. Právě proto se v poslední době pražské ZÚR aktualizovaly - aby otevřely cestu problematickému Metropolitnímu plánu. Proces by ovšem měl být přesně opačný - ZÚR mají představovat vizi a jasné základní schéma regulace, kterým se bude řídit územní plán, nikoli naopak.

Politika územního rozvoje

Politika (dále PÚR) by se dala charakterizovat jako koncepce územního rozvoje pro celé území České republiky. PÚR má mj. stanovit republikové priority územního plánování pro zajištění udržitelného rozvoje území nebo vymezit plochy a koridory dopravní a technické infrastruktury mezinárodního a republikového významu nebo ty, které svým významem přesahují území jednoho kraje. Jejím pořizovatelem je Ministerstvo pro místní rozvoj a významnější úlohu při její přípravě má především Ministerstvo životního prostředí, které má stanovit požadavky na vyhodnocení vlivů na životní prostředí a následně vydat stanovisko k posouzení vlivů na životní prostředí. Pokud to shrneme, v PÚR najdete především nejdůležitější záměry – trasy velkých dopravních staveb nebo řešení železničních koridorů.

PÚR je nadřazená ostatním nástrojům územního plánování. Je závazná pro Zásady územního rozvoje i územní plány. Kraje ani obce nesmí schválit kupř. trasu silnice jinak, než je tomu v Politice. Přestože je to mimořádně důležitý dokument, je velmi obtížné zapojit se do jeho přípravy. Omezení představuje už to, že jej pořizuje ministerstvo, které není schopné komunikovat s lidmi v místech, kde jsou plánovány největší záměry. Navíc návrh samotný je příliš složitý. Během přípravy PÚR (nyní už jen aktualizací) se její návrh i vyhodnocení zveřejňují na webu a probíhá veřejné projednání. Místo a dobu konání veřejného projednání musí MMR oznámit nejméně 30 dnů předem. Také musí stanovit lhůtu pro podání písemných připomínek obcí a veřejnosti, která nesmí být kratší než 60 dnů ode dne veřejného projednání. Připomínky se podávají MMR. K později uplatněným připomínkám se nepřihlíží. Politiku územního rozvoje schvaluje svým usnesením vláda a každé 4 roky musí proběhnout její aktualizace. Ta se řídí podobnými pravidly jako příprava první PÚR, včetně účasti veřejnosti.

Podrobnější informace k Politice územního rozvoje včetně jednotlivých Aktualizací jsou k dispozici na stránkách Ministerstva pro místní rozvoj.

Regulační plány 

Regulační plány představují nejvíce podrobné měřítko územního plánování. Vznikají jako podřazená dokumentace městskému územního plánu za účelem podrobnější regulace konkrétních lokalit a čtvrtí. Měly by řešit např. umístění staveb, jejich vybavení, přesnou výšku, sklon střechy, nebo přístup ke stavbám. Regulační plány mohou být nejlepším řešením pro usměrnění výstavby a pro stanovení jasných pravidel pro investory. Praha ale tento nástroj prakticky nevyužívá - existuje jen jeden regulační plán pro lokalitu Anenská. Vedle toho existuje ještě 5 rozpracovaných regulačních plánů, nepočítá se ale s tím, že by byly dokončeny a vydány. 

Tím se dostáváme k jejich největšímu problému - v Praze se přestaly pořizovat, primárně s argumentací o jejich neprojednatelnosti. V území, která by měla regulovat, je podle tohoto názoru příliš mnoho zájmů a specifik, než aby mohly být integrovány jedním závazným dokumentem. V praxi to zatím ale nikdo neověřil, absence regulačních plánů je potenciálně jedním z největších deficitů územního plánování v Praze. Mohly by totiž jednoznačně rozhodnout o budoucnosti klíčových lokalit, zajistit vhodné projednání s veřejností i všemi dotčenými aktéry, a požadovanou shodu či kompromis o využití území zajistit elegantní cestou. Praze by se vyplatilo se zpracováním regulačních plánů zabývat, začít je možné od podrobné analýzy jejich pořízení. Metropolitní plán s regulačními plány nepočítá a namísto nich přichází se složitým a pravděpodobně nefunkčním řešením v podobě dvou úrovní územního plánování.

Podrobněji se na regulační plány a jejich zařazení v systému územního plánování podívejte na stránkách Institutu plánování a rozvoje.

Územní studie

Územní studie patří spolu s Územně analytickými podklady hl. m. Prahy do kategorie "územně plánovacích dokumenací". Podle stavebního zákona tyto studie ověřují možnosti a podmínky změn v území. Slouží jako podklad především k pořizování územních a regulačních plánů, ale i k rozhodování v územním řízení - samy o sobě však nejsou právně závazné.

Územní studie má konkrétně navrhovat, prověřovat a posuzovat možná řešení vybraných problémů nebo rozvoj některých funkčních systémů v území, například veřejné infrastruktury, územního systému ekologické stability, které by mohly významně ovlivňovat nebo podmiňovat využití a uspořádání území nebo jejich vybraných částí. 

Pořizovatelem je magistrát a úřady městských částí. Území studie se pořizují v případech, kdy to ukládá územní plán, z vlastního podnětu nebo z jiného podnětu. Jiným podnětem se rozumí především návrh zastupitelstva obce, orgánu veřejné správy, občana nebo občanského sdružení, fyzické nebo právnické osoby, která má vlastnická práva k pozemku nebo stavbě na území obce.

Potenciálním problémem územních studií je nízká právní závaznost a tedy i vymahatelnost. Pro rozhodování v území bude ve výsledku hlavním vodítkem územní plán. Územní studie může pomoci formovat jej takovým způsobem, aby závazná pravidla byla nastavena co nejlépe. Přesto se dlouhodobě spekuluje o tom, že větší jistotu by do rozhodování o území vneslo pořizování tzv. regulačních plánů. Dohody v území na bázi regulačních plánů jsou v Evropě běžné. V Praze jsou ale často odmítány kvůli tomu, že nebude možné sladit všechny zájmy v území (především zájmy vlastníků) v rámci jedné závazné regulace, a že jsou tudíž v praxi neprojednatelné. To ovšem v praxi ještě nikdo neověřil.

Vzhledem k postavení územních studií v rámci hierarchie územního plánování a jejich nezávaznosti, je problematická i účast veřejnosti na jejich pořizování. Magistrát nic nenutí k tomu, aby studie s veřejností projednával a umožnil tak propsání zájmů obyvatel do těchto dokumentů. Je to ovšem v jeho velkém zájmu - jsou to totiž právě obyvatelé, kdo by měli mít možnost do tohoto způsobu regulace mluvit a vznášet do něj své požadavky.

Přehled územních studií, ať už schválených nebo pořizovaných, najdete na webu magistrátu.

Arnika se intenzivně věnovala např. připomínkování územní studie Bubny - Zátory. Připomínky k 1. návrhu studie najdete zde.

Strategický plán

Strategický plán hl. m. Prahy představuje soubor základních ideových vizí a strategií, které chce Praha do budoucna realizovat. Je tedy základním výchozím bodem, od kterého by se měla odvíjet klíčová rozhodnutí o rozvoji Prahy i utvářet pravidla výstavby a rozvoje v metropoli. Na přípravě Strategického plánu spolupracovala široká škála aktérů a měl by tedy představovat silný konsenzuální nástroj, který stanoví “koleje” pro budoucí směřování hlavního města. Týká se několika základních oblastí, pro které určuje strategické vize a cíle. Těmi jsou:

• sociální soudržnost
• kultura a kreativita
• ekonomický rozvoje
• technická a dopravní infrastruktura
• prostředí města
• správa města

Jednou z jeho základních definic a zároveň také problémů je, že nemá vymahatelně závaznou povahu. Znamená to, že některé principy, které prosazuje v oblasti plánování, nejsou dostatečně implementovány do závazných dokumentů jako je územní plán (podobně tím trpí Strategie adaptace hl. m. Prahy na klimatickou změnu). Podrobně o Strategickém plánu na svém webu pojednává Institut plánování a rozvoje, kde najdete i všechny jeho části ke stažení. 

Povolovací procesy a výstavba

Proces povolování staveb je velmi komplexní, dlouhý, a závisí na celé řadě faktorů a pravidel. Nejlépe si ovšem proces povolování můžeme stručně popsat na fiktivním praktickém příkladě. 

Vše začíná u pozemků - v Česku a zejména v Praze došlo s porevolučním obratem k masivní privatizaci pozemků i staveb. Většinu stavebních parcel vlastní soukromí investoři, kteří nejčastěji chtějí stavět takový druh staveb, který přinese pokud možno co největší ekonomický zisk. Obvykle to jsou kanceláře, komerční plochy a obchody, anebo byty. Aby investor mohl začít svůj záměr stavět, musí být v souladu s požadavky a pravidly, které na pozemek klade územní plán - určuje například, jakou funkci má stavba mít, jak může být veliká apod. Často se stávalo, že územní plán byl ad hoc měněn na přání investorů, kteří chtěli na pozemcích stavět jiné, zpravidla větší projekty, než jak bylo plánem stanoveno. Za více než dvacetiletou existenci současného územního plánu takových změn proběhlo přes 3 tisíce. Magistrát v souvislosti s přípravami nového Metropolitního plánu oznámil, že další změny stávajícího územního plánu již nebude pořizovat. Přesto stále změny probíhají, ať už na konkrétních parcelách, anebo na velkých transformačních územích, jako jsou Bubny, Nákladové nádraží Žižkov a další. Tam jsou změny územního plánu nutné, aby mohla být sejmuta stavební uzávěra a brownfieldy mohly projít revitalizací. Proměna brownfieldů je určitě žádoucí, ale je třeba při ní dbát na hodnoty životního prostředí, urbanistické kvality, anebo dostupnost bydlení. To se Praze zatím příliš nedaří.

 Jestliže je projekt v souladu s požadavky územního plánu, může investor požádat místně příslušný stavební úřad o vydání územního rozhodnutí. V územním řízení pak úřad posuzuje také právě soulad projektu s územním plánem, umístění do prostoru, dopady stavby na okolí, apod. Svá stanoviska v řízení předkládají důležité dotčené orgány, jako jsou např. památkáři nebo orgány ochrany životního prostředí, v Praze často (u větších staveb) do řízení vstupuje samotné město prostřednictvím Institutu plánování a rozvoje, a také městské části. Ve větší podrobnosti proces územního řízení popisujeme v této brožuře.

 V případě, že projekt nalpňuje konkrétní parametry anebo je stavbou se specifickým účelem (např. velkou dopravní stavbou anebo průmyslovým provozem), musí projít ještě také posouzením jeho vlivů na životní prostředí, tzv. procesem EIA (Environmental Impact Assessment). Podrobně o posuzování vlivů na životní prostředí píšeme v naší publikaci.

Po novele stavebního zákona, která vešla v platnost v roce 2018, se občanské spolky mohou účastnit řízení pouze v těch záměrech, které prošly procesem EIA. V ostatních případech se mohou účastnit pouze dotčení vlastníci okolních nemovitostí. To zásadním způsobem komplikuje možnosti veřejnosti do plánované výstavby ve správním procesu zasáhnout. V brožuře o povolovacích procesech ukazujeme možné varianty, které mohou při posuzování staveb nastat a možnosti občanů, jak se do řízení zapojit.

Jestliže je stavbě uděleno územní rozhodnutí, následuje stavební řízení, které obvykle končí vydáním stavebního povolení. Ve stavebním řízení jsou posuzovány techničtější a detailnější stránky plánovaného projektu.